Вопрос (30) об особенностях проектов межевания

Вопрос об определении понятия «межевание». В федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «межевание». В Земельном кодексе Российской Федерации отсутствует и сам термин «межевание». Имеются разночтения в понимании того, что есть «межевание». Тем не менее, можно воспроизвести содержание этого понятия путем толкования статьи 17 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве».
«Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.
Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
изготовление карты (плана) объекта землеустройства».
По поводу представленного фрагмента текста закона следует отметить два принципиальных обстоятельства. С одной стороны, в указанном законе обозначается некий этап, предшествующий межеванию («межевание объектов землеустройства осуществляется на основе <…> документации»), однако без раскрытия содержания этого предшествующего этапа в части определения того, что же представляет собой упомянутая «документация». С другой стороны, собственно межевание представляется как сугубо технические работы на местности.
В этой связи необходимо сказать следующее. Во-первых, межевание как технические работы на местности не могут быть выполнены без предшествующих им действий по подготовке некой документации как основания для выполнения таких технических работ.
Во-вторых, фактически действия на этом предшествующем этапе регламентируются градостроительным законодательством – и в Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998 года, и в Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004 года зафиксированы нормы о подготовке проектов межевания. Кроме того, новый Кодекс определил порядок подготовки градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания.
В третьих, на данный момент продолжает действовать положение, когда законодательно закреплена норма, согласно которой межеванием считается техническая работа, вместо более адекватной трактовки этого комплексного процесса, включающего одновременно и подготовку соответствующей документации, и выполнение на основе этой документации технических работ.
Поэтому представляется необходимым внести соответствующие изменения в нормы федеральных законов по поводу адекватного изложения действий по межеванию территории.

Вопрос о составе проектов межевания. Применительно к проектам межевания Градостроительным кодексом Российской Федерации устанавливаются следующие положения:
- проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (часть 1 статьи 43);
- посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (части 1 и 2 статьи 43);
- проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (часть 6 статьи 43);
- проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа – в случае, когда проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (части 1 и 3 статьи 43).
Состав проектов межевания определяется частью 5 статьи 43 ФЗ-190. При этом следует отметить следующее. В отличие от проектов планировки, проекты межевания имеют не две, а только одну часть, подлежащую утверждению, и эта часть включает только чертежи межевания территории. Объяснение такого положения дел состоит в том, что проекты межевания подготавливаются на основании или в составе проектов планировки, которые и содержат все необходимые материалы по обоснованию решений по планировке соответствующей территории.

Вопрос о выполнении требования Градостроительного кодекса РФ, согласно которому при подготовке проектов межевания застроенных территорий надлежит учитывать градостроительные нормативы и правила, действовавшие в период застройки указанных территорий. Это требование установлено частью 4 статьи 43 ФЗ-190, которое в этом отношении преемственно воспроизводит аналогичные нормы прежнего Градостроительного кодекса РФ (часть 4 статьи 59 ФЗ-73).
Рассмотренный выше вопрос о неправомерной практике выделения земельных участков по контуру здания («под отмостку»), является самым крайним случаем определения минимальной площади земельного участка, «меньше которого уже нельзя». Помимо этого имеются другие подходы, каждый из которых связан с отношением к, так называемой, минимальной площади земельных участков, необходимой для использования многоквартирных домов и определяемой на основе нормативов, действовавших на период застройки соответствующих территорий. Нормативная правовая база по вопросу определения размеров земельных участков включает Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах, утверждённые приказом Минземстроя России от 26 августа 1998 года № 59.
В Методических указаниях имеется таблица с удельными показателями земельной доли, приходящиеся на 1 кв.м общей площади жилых помещений для зданий разной этажности разных периодов застройки, а также нормативных документов, с использованием данных которых была подготовлена такая таблица:
- «Правила и нормы застройки населенных мест, проектирования и возведения зданий и сооружений». (ПиН 1929) Утверждены 20 июля 1929 года;
- Правила и нормы планировки и застройки городов (СН 41-58). Утверждены 1.12.1958., введены в действие с 01.11.59;
- Строительные нормы и правила. Планировка и застройка. (СНиП П-К.2-62) Утверждены 07.05.1966, введены в действие с 01.01.67 взамен СН 41-58;
- Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75). Утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.1976 взамен СНиП 11-К. 2-62;
- Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75**) Утвержден 11.09.75, введен в действие 01.01.76 взамен СНиП 11-к.2-62, издан в 1985 г.
На данный момент мы имеем дело с противостоянием двух взаимоисключающих друг друга принципов – утверждающего и отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Первый принцип, закрепленный в федеральном законодательстве, отражает следующее:
- все правообладатели квартир в многоквартирных домах имеют право на соответствующий земельный участок, размеры которого не могут быть меньше соответствующей минимальной величины (за исключением случаев, когда сложившееся землепользование не позволяет выдержать эту минимальную величину);
- указанное право в части выделения земельного участка не меньше минимальной величины: а) не ограничивается по срокам реализации, б) не может быть ущемлено администрацией или третьими лицами, например, в случае уплотнения застройки.
Другими словами, федеральный закон устанавливает принцип соблюдения минимального стандарта в части закрепления еще не реализованных прав собственников, нанимателей квартир на пространство вокруг домов, в которых они проживают. Это право может быть реализовано только одним способом – путем межевания. При его проведении (независимо от того, по чьей инициативе и с какими целями оно проводится) должны соблюдаться указанные минимальные стандарты, которые определяются не возникшими в данный момент намерениями (например, намерениями уплотнить существующую застройку путем дополнительного нового строительства), а ранее сложившейся ситуацией. Это предполагает следующую последовательность действий: 1) сначала фиксация и правовое закрепление факта землепользования, который состоялся задолго до возникновения намерений сегодняшнего дня, а затем – 2) уважение закрепленного правовым образом факта (выделенных земельных участков в размерах не меньше минимальных) путем публичного решения вопроса о возможности, или невозможности изменения сложившегося землепользования (в том числе и путем уплотнения застройки, если таковое допустимо при наличии свободных участков, или по волеизъявлению правообладателей квартир, которые к тому времени реализовали свое право на земельные участки домов, в которых они проживают).
На практике мы имеем дело с существованием и практической реализацией прямо противоположного принципа, который противоречит федеральному законодательству. Причины такого противоречия заключаются в следующем:
1) имеется ранее уже обсуждавшаяся неадекватная позиция, согласно которой по причине отсутствия прямого упоминания в Конституции Российской Федерации градостроительного законодательства делается неправильный вывод о возможности причисления этого законодательства к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (что и сделано, например, в Уставе города Москвы);
2) опираясь на неверное заключение относительно того, что градостроительное законодательство является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации, делается вывод о необязательности следования указанной выше норме федерального закона о градостроительной деятельности и, соответственно, о возможности при проведении межевания застроенных территорий выделять земельные участки многоквартирных домов меньше минимальной площади, определенной ранее действовавшими нормативами, которые ныне уже не действуют, то есть о возможности утверждения «уплотняющих нормативов».
Принцип, утверждающий «уплотняющие нормативы», реализуется посредством соответствующих нормативно-технических документов. В Москве, например, это «Нормы проектирования планировки и застройки города Москвы, МГСН 1.01.-99», которые были утверждены постановлением Правительства Москвы от 25.01.2000 №49, и которые периодически корректируются в сторону еще большего «уплотнения». При этом, при проведении межевания не используются ни общегосударственные нормативы на соответствующие периоды застройки (перечень которых представлен выше), ни аналогичные документы, действовавшие ранее в городе Москве на соответствующие периоды застройки - 1964, 1974, 1981, 1985 годы (ВСН-2-64, ВСН-2-74, ВСН-2-81, ВСН-2-85).
Значительное уменьшение площади земельных участков под существующими жилыми зданиями происходит на практике – при подготовке и реализации проектов планировки и межевания, выполняемых в соответствии с нормативами ныне действующего документа МГСН 1.01 – 99. Величина этого уменьшения достигает 30%.
Очевидно, что за формально-юридической стороной дела стоят практические соображения, подкрепленные путем утверждения и реализации соответствующей градостроительной политики. Такая политика всегда является результатом принятого баланса разнонаправленных и противоречивых интересов. Очевидно, что в сравнении с инвестиционно-строительными интересами администрации, которые реализуются путем уплотнения застройки, интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах не являются приоритетными. Вопреки этой практике рассмотренная норма части 4 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации защищает интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах.